Будучи сложной попыткой балансирования во всем регионе, мандатная система оказалась особенно проблематичной в Палестине, поскольку текст мандата целиком включал в себя Декларацию Бальфура, ставя тем самым малочисленное еврейское меньшинство (составлявшее около 10 процентов населения) в исключительно привилегированное положение. Мандат также содержал несколько статей, определявших обязанность Великобритании как мандатария содействовать созданию еврейского национального очага в Палестине (например, облегчать еврейскую иммиграцию и поощрять заселение земель евреями). Между тем, как и в случае с самой Декларацией Бальфура, арабское население Палестины ни разу не было упомянуто напрямую. После того как Декларация Бальфура была вписана в условия мандата, санкционировавшего британское правление в Палестине, одно из нескольких противоречащих друг другу обещаний военного времени превратилось в более обязывающий договор под эгидой Лиги Наций. Когда британская администрация в Палестине почувствовала на себе давление, оказавшись зажатой в разгорающемся конфликте между взаимоисключающими националистическими требованиями еврейской и арабской общин, многие чиновники захотели пересмотреть обещание навязать еврейский национальный очаг арабскому большинству. Однако Великобритания также ощущала ограничения, накладываемые международным мандатным документом, и считала отказ от этого обещания крайне проблематичным.

Британская администрация

Хотя Палестина была признана мандатом категории «A», в первые два десятилетия Великобритания фактически управляла ею как «коронной колонией» (см. иллюстрацию 4). В Иерусалиме правительственная власть ограничивалась назначенным верховным комиссаром и его собственным советом британских чиновников (в основном бывших офицеров, прибывших в ходе военных операций Первой мировой войны). Тем временем в Лондоне контроль в 1921 году перешел от Министерства иностранных дел к Министерству колоний, где сотрудники ближневосточного департамента помогали министру колоний в ведении дел, причем все они действовали под бдительным надзором Британского казначейства. Ведущая роль Лондона в процессе принятия решений означала, что британское правление в Палестине часто подвергалось вмешательству и давлению со стороны внешних политических партий и группировок.

Намеренная двусмысленность термина «еврейский национальный очаг», использованного в Декларации Бальфура, означала, что никто толком не знал, что именно Лондон планировал для Палестины. Сионистские лидеры, со своей стороны, были убеждены, что национальный очаг означает еврейское государство, и ожидали, что британцы признают это смыслом существования самого мандата. Однако британцы не связывали себя подобным толкованием и поначалу мало задумывались о том, когда именно этот «очаг» можно будет считать созданным. Судя по всему, Великобритания предполагала создание унитарного арабо-еврейского государства. Теоретически эта политика рассматривалась как следствие «двойного обязательства». Хотя и неявно, она признавала возможность межобщинного конфликта. Но манипулирование часто враждующими религиозными, этническими и другими группами ради сохранения собственных интересов было обычной имперской практикой Великобритании.

4. Границы подмандатной Палестины

Уникальность ситуации в Палестине заключалась в полной неспособности вовлечь проживавшие там бок о бок народы в базовые механизмы управления, такие как законодательное собрание. Переговоры о создании какого-либо представительного совета раз за разом заходили в тупик из-за требования палестинских арабов предоставить им полномочия контролировать сионистскую иммиграцию и скупку земель. На подобные уступки британцы пойти не могли. Великобритания требовала от арабов признания условий мандата. Арабы же опасались, что участие на таких условиях будет воспринято как молчаливое признание легитимности Декларации Бальфура. Будучи единственной ближневосточной колонией, лишенной законодательного совета, Палестина, что примечательно, оказалась также единственным новообразованным государством в регионе, не пережившим британскую деколонизацию в своих прежних границах. Неспособность создать законодательный совет в Палестине стала ключевым поворотным моментом в истории страны. Как отмечал Д. К. Филдхаус: «Если рассматривать это в более широком контексте истории Британской империи, законодательные советы были важнейшим средством передачи власти от исполнительных органов представителям колониального населения, даже если переход от чиновничьего большинства к нечиновничьему, а затем к правительству, подотчетному законодательному органу, в большинстве случаев происходил медленно».

В течение первых двух десятилетий британского правления в структурах власти среди арабского населения Палестины по-прежнему преобладали традиционные патрон-клиентские сети местных нотаблей. Нотабли охотно выступали в роли посредников при контактах с британскими властями, как ранее — с османскими. Между тем лидеры соседних арабских государств во все большей степени наделялись полномочиями национального правительства, чей потенциальный суверенитет никогда не вызывал сомнений. Ирак, к примеру, получил формальную независимость в 1932 году, в то время как в Египте страстное стремление к независимости было частично реализовано в 1936 году.

Ишув